Derecho administrativo: Corrupción dentro de la institución policial.
Derecho administrativo y la corrupción dentro de la institución estatal policial como fruto del paupérrimo control administrativo
Victor Jesús David Menacho Ramirez
Resumen:
En este trabajo, se analiza los
actos de función pública realizados de manera diaria por los efectivos
policiales, teniendo un énfasis en las intervenciones realizadas por éstos, con
la finalidad de identificar las consecuencias de una mala intervención,
caracterizada por resultar innecesaria, irrazonable, desproporcional,
arbitraria, etc. Para ello, se recurre a diversas normativas que versan sobre
el régimen disciplinario de estos funcionarios públicos, normas que no son tomadas
en debida cuenta por una minoría de ellos en el ejercicio de sus funciones.
Viviendo en un país donde las
medidas resultan inseguras, singularizado por funcionarios públicos, desde los
que cuentan con un mayor poder hasta los subordinados, que actúan al margen de
la ley y generando corrupción dentro del Estado, es necesario proponer una
serie de soluciones o formas de reprimir la problemática presentada. Mismo
problema que ocasiona inseguridad jurídica y desconfianza de la población para
con sus funcionarios públicos.
Pese a que estos funcionarios
públicos cuentan con el poder encargado confiando en éstos, ya sea por
selección, por nombramiento, por designación o por elección, muchas veces
buscan obtener beneficios personales más allá de lo que les corresponde por el
ejercicio de sus actividades. Sin embargo, el Derecho Administrativo tiene la
obligación de velar por el cumplimiento, respeto, garantía y preservación del
Estado de Derecho y de las normas que nacen de éste, y, por ende, también de
los derechos fundamentales.
Palabras clave: Derecho administrativo, función administrativa, corrupción, intervención policial, justicia, derechos humanos, delitos.
Introducción:
El Estado peruano
mantiene un modelo democrático de derecho[1],
entendido bajo la premisa de que la población peruana tiene el deber de
obedecer a toda norma positivizada en nuestro ordenamiento jurídico[2]. La población de peruanos antes mencionada, comprende
también a los funcionarios y trabajadores públicos, que no se ven ajenos al
control del principio de legalidad, por tanto, su actuar debe ser acorde a lo
que la ley les faculte y no exceder de ese límite.[3]
Según Báez (2002)
este principio está relacionado a la justicia administrativa, ya que debe
existir un sistema controlado y responsable que garantice que éste se apegue
tanto al Derecho, para lograr una seguridad jurídica a los ciudadanos (p.
235). No obstante, muchas veces los funcionarios públicos no garantizan ello,
lo que además genera una desconfianza para con el Estado y sus trabajadores, y
por consecuente una fuerte crítica contra la administración pública.
Es entonces que, este trabajo tiene la finalidad de analizar el actuar de los efectivos policiales peruanos, comprendiéndolos como funcionarios públicos[4], por lo que, cualesquiera de sus actuaciones deben respetar a la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG o Ley 27444), garantizando una experiencia grata y confiable a los administrados o ciudadanos en general. Por consecuencia, la importancia del presente texto radica en solucionar la problemática antedicha, a fin de crear una mejor imagen institucional policial y una correcta aplicación del Derecho Administrativo peruano.
Desarrollo:
Conceptualización
Para el desarrollo del presente trabajo es menester conceptualizar
todas estas figuras ya mencionadas, entre ellas, la del Derecho Administrativo,
que es la principal solución para este tipo de dificultades; haciendo énfasis
en las intervenciones de los miembros de la Policía Nacional y cuál es su rol
en la administración pública del Estado. A posteriori, se realizará un análisis
de la corrupción, buscando las causas y las consecuencias de este fenómeno, ya
que influye en el correcto ejercicio de funciones de los policías en el día a
día.
Derecho Administrativo
Entendida como la rama del Derecho que busca la eficiente y
debida Administración Pública que merecen los administrados, así como asegurarse
que los derechos de las personas naturales y jurídicas que se encuentren
relacionadas con la Administración Pública se vean garantizados. Se encuentra
regulada con la Ley 27444 y los principios que nacen de ésta, catalogando a la
ley como reguladora de procedimientos administrativos no contenciosos.[5]
El Derecho Administrativo es, o debería ser, una herramienta al servicio del
ciudadano.
El Derecho Administrativo como toda rama cuenta con fuentes,
entre ellas se encuentra a la Constitución Política del Perú (en adelante CPP),
que como base tiene a la defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad, por tanto, es tácito lo que se busca garantizar con la Administración
Pública estatal. Asimismo, tiene a la Ley 27444 y los reglamentos tipificados.
Funcionarios Públicos: Miembros de la Policía Nacional
El artículo 425
del Código Penal peruano (en adelante CP) establece en sus 7 numerales un
catálogo de funcionarios públicos, y específicamente en el numeral 5 se
encuentran a los miembros de la Policía Nacional; que deben ejercer sus
funciones diarias en obediencia a la Ley 27444 y los principios emanados de
ésta.
Este deber se
sustenta en el hecho de garantizar el Estado de Derecho[6],
y de respetar también los derechos humanos, y en efecto, los administrativos,
de todos los ciudadanos. Sin embargo, este Estado de Derecho se ve afectado por
la corrupción, definida como el “uso indebido del poder para obtener beneficios
irregulares violando la ley y afectando la legitimidad de la autoridad y los
derechos fundamentales de la persona” (Montoya, 2013, p. 15).
Aunado a lo
anterior, Rodríguez (2018) señala que “también vivimos la corrupción
cuando somos víctimas de un mal servidor público que exige algún pago o
beneficio irregular para permitirnos acceder a servicios públicos básicos que
por derecho nos corresponden”[7];
esto evidencia que no solo los expresidentes, congresistas, alcaldes u otros
altos mandos pueden caer en este tipo de delitos por actuar más allá de sus
funciones y buscar provecho excesivo.
En este sentido, el protocolo de intervención policial debe
respetar las finalidades fundamentales establecidas en el artículo 166 de la
CPP; sin embargo, el actuar de estos efectivos policiales en el ejercicio de
sus funciones va en contra de lo que debe prevenir, investigar y combatir: la
delincuencia. Esto se ve explicado cuando las intervenciones policiales muchas
veces acaban con resultados arbitrarios que conducen a los ciudadanos al
perjuicio.
El perjuicio anteriormente mencionado, se traduce en las
papeletas desproporcionales y por tanto excesivas, en las privaciones de
libertad arbitrarias, y otras acciones que ven mermadas el fin supremo del
Estado: la persona y el respeto de su dignidad humana. Asimismo, el fenómeno de
la corrupción tiene un rol importante en lo que resta del presente trabajo, por
lo que se analizará en el siguiente punto.
Corrupción
Siendo la problemática principal en el presente trabajo, exige
que haya una conceptualización clara de lo que se desarrollará; sin embargo,
definir a esta figura resulta complejo, ya que importará la forma en que se
manifieste y los sujetos pasivos en la teoría de cada caso.[8]
Sin embargo, existen elementos que van más allá de la clasificación de la
corrupción, y estos son:
Antinormatividad:
todo acto de corrupción transgrede normas penales, administrativas y/o éticas.
Interés
privado: todo acto corrupto busca obtener un beneficio privado, que no
siempre está relacionado directamente con el corrupto, por lo que puede ser
para una persona cercana al corruptor o para un tercero.
Abuso de una
función: todo acto de corrupción implica el abuso de una función asignada
por el Estado, es decir, de una función pública. (Montoya, 2016, p. 17)
Lo anterior define exactamente a la corrupción como un
monstruo que ataca a un sector específico de la población de un Estado, y que
lo ataca realizando lo contrario a una norma para que el que lo cometa se
beneficie injustamente. Cabe resaltar que el sujeto activo en este tipo de
figura cuenta con un poder que el mismo pueblo o el mismo Estado, dentro de él,
delega; en este caso, los policías están relacionados al Poder Ejecutivo estatal.[9]
La corrupción
constituye uno de los medios más empleados por los funcionarios públicos para
incurrir en la violación de derechos humanos de los ciudadanos, en este
sentido, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante DIDH) ha
tenido una importante relevancia en el tratamiento de esta problemática.[10]
Esta figura como
bien es entendida, tiene diferentes tipos, entre ellas podemos destacar la
clasificación realizada en un estudio en el país de República Dominicana[11]
en el que se diferencia a la corrupción por el lugar en donde se produce:
corrupción política, corrupción corporativa, corrupción privada, y la que nos
interesa analizar, la corrupción administrativa pública.
Es así que, la
corrupción administrativa es definida como “el uso de la función pública para
la obtención de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del
patrimonio público” (Programa de Transparencia de la Gestión Pública, 2003, p.
4). Sin perjuicio a lo mencionado, también se debe comprender, como mencionamos
al inicio: a los derechos humanos de todos los ciudadanos, teniendo un carácter
extrapatrimonial y personalísimo.
Función policial
Este concepto
ocupa un lugar primordial en materia de seguridad ciudadana, tal como menciona,
Bernal (2019) “tiene como principales objetivos mantener la seguridad y el
orden en lugares públicos; hacer respetar las leyes y proteger a los ciudadanos
y sus bienes de peligros y actos delictivos” (s.p.); lo que se traduce a que
toda actuación de un policía, incluyendo las intervenciones, tienen la
finalidad antes mencionada, garantizando derechos fundamentales.
Problemática
Una vez
conceptualizado cada figura del presente trabajo, es necesario ahondar en el
problema principal que aborda los términos anteriormente definidos: la corrupción
de la cual se ve manchada la imagen todos los funcionarios públicos:
miembros de la Policía Nacional, por culpa de acciones cometidas por parte
de algunos efectivos policiales en ejercicio de su función policial, lo
cual puede ser solucionada con el Derecho Administrativo y la correcta
aplicación de su normativa.
Causas de la problemática
El Ministerio de
Salud (en adelante MINSA) ha elaborado una lista de las causas:
Ø
Mala distribución política del poder en la
administración pública, no existe un ejercicio transparente.
Ø
Falta de conciencia social.
Ø
Desconocimiento de lo legal e ilegal.
Ø
Falta de valores, ética y moral.
Ø
Impunidad en los actos de corrupción.
Ø
Poca eficiencia de la administración pública.
Ø
Excesivo poder discrecional del funcionario
público.
Ø
Ambición.
Ø Codicia.
(2017, p. 4)
En este sentido,
se puede deducir que los efectivos policiales que puedan incurrir en algún acto
de corrupción son: (i) inconscientes sociales, toda vez que no toman en cuenta
lo que la sociedad aqueja y solo velan por su interés privado; (ii) personas
sin valores, ética y/o moral, sustentado en que sus intervenciones policiales
muchas veces dañan al intervenido y a sus derechos; (iii) ambiciosos y
codiciosos, toda vez que no están conformes con el sueldo que les corresponde
por el ejercicio de sus funciones, lo que ocasiona que busquen más de la manera
menos legal posible, y realizando intervenciones arbitrarias, innecesarias y
desproporcionales.[12]
Asimismo, se
desprende que no es solo el policía quien podría ser el causante de la
corrupción, dado que, el derecho administrativo no parece responder a la
corrupción: (i) toda vez que no hay un ejercicio transparente de funciones[13];
(ii) que existe impunidad en los actos de corrupción[14];
(iii) que el funcionario público se dota, gracias al derecho administrativo, de
excesivas facultades para cumplir sus funciones, teniendo un poder discrecional
inmoderado.
Todo lo
mencionado, genera que las intervenciones policiales, como ejercicio de las
funciones de un efectivo policial, puedan ocasionar un acto de corrupción, esto
es más aplicable en el ámbito de la policía de tránsito, ya que, es usual escuchar
por medios de comunicación o por conversaciones que las coimas son el medio que
éstos utilizan para obtener provecho.
Consecuencias de la problemática
Las consecuencias
también están enumeradas en la fuente antedicha; teniendo así la siguiente
lista y clasificación de los tipos de corrupción producto de la errónea
intervención: En primer lugar, las consecuencias políticas que originan: (i)
perjuicio en el funcionamiento de las instituciones públicas; y (ii) afectación
a la eficacia y la eficiencia en las instituciones públicas. En segundo lugar,
la consecuencia social más importante y que resaltamos en la introducción del
presente es, y será, la pérdida de credibilidad en las instituciones
públicas […] (MINSA, 2017).
Las malas
intervenciones no solamente originan corrupción, ni una mala gestión de las
facultades administrativas u otro problema, sino que, adicional a estar
inmersos dentro de los niveles más graves de corrupción[15],
puede que la situación empeore y termine ocasionando más consecuencias
negativas a medida que estos hechos se normalicen y no se tomen acciones para
frenarlos, en otras palabras, que el Derecho Administrativo se mantenga
inoperante.
Normas aplicables a la problemática
La Constitución
Política del Perú parte como la norma aplicable, entendiendo en sus artículos
39 y 44 a la buena administración como un principio constitucional y un derecho
fundamental de toda persona. De la misma manera, la Ley 27444 nos dan los
principios del derecho administrativo que no deben verse mermados ni anulados
por ninguna acción, en este caso intervenciones, cometida por parte de los
funcionarios públicos, en este caso los policías.
El Código Penal
peruano ha establecido todo un apartado de su tipificación para los delitos
contra la administración pública, entre tantos, podemos dar de ejemplo al de
cohecho pasivo propio, del cual algunos policías, en el momento de las
intervenciones, se ven inmersos; sin embargo, los sujetos pasivos también
fortalecen este delito cada vez que aceptan lo que el policía les solicita,
algunos sin conocimiento del porqué les imponen dichas sanciones o la legalidad
de sus intervenciones.
El Manual de
Procedimientos Policiales nos indica los procedimientos generales en intervenciones
policiales, estableciendo un conjunto de normas que regulan la acción de los
policías, dentro de su competencia, que tienen por objetivo detectar
infracciones, faltas, delitos, accidentes, etc., o simplemente para poner orden
en la interrelación de las personas. Esto tiene que ser respetado totalmente,
salvaguardando al Estado de Derecho.[16]
El Código de
Ética de la Función Pública (en adelante Ley 27815) nos menciona un catálogo de
principios y deberes éticos que debe obedecer la función pública, todas están
bajo el total respeto de la Constitución. En este caso es menester analizar el
artículo 8 de mencionada ley, ya que expresa las prohibiciones éticas de la
función pública.[17]
La Ley de la
Policía Nacional del Perú (en adelante Decreto Legislativo 1267) establece en
su artículo 14 a los órganos de control institucional, mismos que se encargan
de promover la correcta y transparente gestión de los recursos y bienes del
Estado asignados, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones;
esto preservando buscar el mantenimiento de la disciplina, imagen, prestigio y
calidad del servicio policial.
En adición de lo
anterior, el Decreto Legislativo 1267 da a entender que existe un Sistema
Disciplinario Policial, que busca “regular, prevenir, investigar y sancionar
las infracciones en las que incurre el personal de la Policía Nacional del
Perú, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar”
(2016, artículo 31). A este respecto, tiene también como apoyo a la Ley que
regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú (en adelante
Ley 30714).
A lo largo de la
última ley mencionada, se establecen cuáles son las medidas sancionadoras que
tiene la Policía Nacional para que se cumpla con la correcta función
administrativa que tienen los efectivos estatales; sumado a ello también
establece a los órganos disciplinarios[18].
Posible solución a la problemática
Los ciudadanos,
cada vez menos por la concientización jurídica que se ha adquirido, ignoramos
lo que las normas nos expresan, lo que hace que éstas y los protocolos que
existen para cada acción estatal, no se respeten o no se cumplan en su
totalidad; por ello es que, una de las maneras de hacer frente a las
intervenciones y a veces posteriores sanciones, de los policías, es educar
jurídicamente de manera básica para que puedan denunciar irregularidades.
Esta educación
puede empezarse por programas que versen sobre los delitos contra la
administración pública, los derechos y deberes que tienen los ciudadanos,
cuáles son los mecanismos de defensa que pueden ejercer si son víctimas de
alguna irregularidad, arbitrariedad o de una imposición de sanción innecesaria,
desproporcional o excesiva, inmotivada.
Asimismo, se espera que este no sea el principal problema, pero, también es necesario que exista una capacitación hacia los efectivos policiales para que ejerzan sus funciones administrativas en la calidad que los dota la Constitución y demás normas. Pero principalmente, se debe buscar la limpieza dentro de las instituciones y entidades públicas, a fin de garantizar un mejor funcionamiento del Estado y respetar también los derechos fundamentales de todos.
Conclusiones y/o Recomendaciones:
Se sabe que actualmente, hay mayor cantidad de ciudadanos
que se interesan o ya conocen sus derechos y deberes; no obstante, los
tecnicismos de las leyes o los procesos mismos resultan engorrosos e incomprensibles
por lo que no muchos se animan a ejercerlos. Todo ello genera sanciones sin
sustento, trámites desmedidos y complejidad administrativa que se traduce en
corrupción.
Para combatir con la corrupción, la transparencia en cada
acto, proceso, procedimiento administrativo es menester; además todo tiene que
tener la suficiente y debida motivación que justifique todo lo realizado.
Asimismo, otro de los problemas que acarrea la mala intervención es el mal
funcionamiento y detrimento de la institución pública de la policía.
El Derecho Administrativo busca garantizar la seguridad
jurídica de los ciudadanos, no obstante, con las problemáticas que hemos
visualizado en el presente trabajo, cada vez más existe una desconfianza por
parte de la población para con su Estado y el gobierno que ejerza cada
mandatario o alto cargo de cada institución o entidad estatal.
La corrupción desnaturaliza el concepto principal y firme
del Estado de Derecho, ya que implica el mal funcionamiento administrativo, y
por ende también terminan vulnerando una gama de derechos fundamentales, que
genera un perjuicio y daño contra nosotros mismos, y al principio principal de
este trabajo: el principio de legalidad.
Referencias:
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[1] Esto
sustentado en el artículo 43 de la Constitución Política peruana, en la que, en
su tenor, nos indica expresamente ser una República democrática, social,
independiente y soberana, además de tener un gobierno unitario, representativo
y descentralizado, organizado bajo el principio de separación de poderes, lo
que ha sido criticado en exentas oportunidades por su falta de garantía por
parte del Aparato Estatal.
[2] El artículo 38 de la Constitución Política
peruana nos indica que todos los peruanos tienen deberes para con la patria, en
este sentido, deben obedecer las normas que se encuentran tipificadas en todas
las fuentes de Derecho peruano.
[3] La Ley 27444. Ley del Procedimiento
Administrativo General (LPAG) en el artículo 1.1 del artículo IV de su título
preliminar nos refiere que las autoridades administrativas, incluyéndose dentro
a los funcionarios y trabajadores públicos, deben actuar con respeto a la
norma.
[4] El artículo 425 del Código Penal peruano
cataloga a los funcionarios públicos, y en su numeral 5 es donde se mencionan a
los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional; es menester tenerlos en
cuenta para efectos de seguir con el desarrollo del presente trabajo.
[5] Los procesos no contenciosos se encuentran
regulados con la Ley 27444, y los procesos contenciosos administrativos se
regulan de manera integral con la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo. Esta diferenciación radica en la presencia de litis
en cada uno, haciéndolos asimiles entre sí, pero con un objetivo en común: la
búsqueda a una solución de controversias. Esta diferencia también se ve en la
rama civil del Derecho, toda vez que el Código Procesal Civil (CPC) ha separado
a cada tipo de proceso en sus quinta y sexta sección respectivamente, atendiendo
al conflicto de intereses.
[6] El Estado de Derecho se rige bajo los
principios de legalidad de la actuación del Estado, separación de poderes,
acceso a la justicia, igualdad ante la ley y la de seguridad jurídica; la
última relacionada con la garantía y respeto de los derechos fundamentales de
la persona, atendiendo a lo que la Convención Americana de Derechos Humanos
establece en su artículo 1.1., y a lo que el Tribunal Constitucional ha
referido en el Expediente 1417-2005-AA/TC.
[7] Esto
corresponde a la exposición de motivos de dicho Decreto Supremo, en el cual
Duberlí Apolinar Rodríguez Tineo da una presentación que justifica la creación
de esta política nacional para hacer frente al fenómeno de la corrupción, que
aqueja hasta el día de hoy a todo el Perú, y que el sistema de justicia tiene
que resolver sin impunidad alguna.
[8] Por ejemplo, existe el fraude y el abuso
de poder que se tratan de forma indistinta según las circunstancias de caso,
por lo que comprender a todos los tipos de corrupción dentro de un mismo ámbito
terminaría siendo contraproducente. Asimismo, existen los sujetos pasivos en la
teoría del delito, por lo que no resultaría diferente para este caso; dado que,
puede haber actos corruptos que afecten a la población, otros que afecten al interés
público y otros que afecten el normal y correcto funcionamiento del sistema
administrativo del Estado.
[9] El
artículo II del Título Preliminar de la Ley de la Policía Nacional del Perú indica que esta
institución y todos los miembros que la conforman son parte de la estructura
orgánica del Ministerio del Interior y dependen de éste, que a su vez se
encuentra suscrito al Poder Ejecutivo del Estado, siendo una de las carteras
más importantes del Perú, toda vez que tienen la finalidad de garantizar el
orden interno, de que los derechos fundamentales de todos sean ejercidos y
garantizados correctamente, y que las actividades ciudadanas no se vean
afectadas, además que se desarrollen de manera correcta del día a día.
[10] Aquí cabe resaltar el arduo trabajo que
han realizado defensores de los derechos humanos a nivel mundial, y los
esfuerzos de los Estados para poder contribuir con la extinción de la
corrupción dentro de los aparatos de poder; sin embargo, como ya se ha hecho
mención, no existe una definición cerrada a este mal actuar.
[11] Esta fuente ha sido recopilada por parte
del gobierno peruano, en este ensayo se ven los aspectos generales sobre la
corrupción y las consecuencias de esta misma; resulta importante tenerla en
cuenta para efectos de seguir modelos de Estados hermanos.
[12] La legalidad de su actuación está
respaldada por el principio de legalidad y los principios que inspiran al
adecuado trato a los ciudadanos por parte de cada funcionario público. Todos
los principios deben obedecer a la Constitución, teniendo por pilar al artículo
2.24.a de la Carta Magna del Estado.
[13] Por ejemplo, existen las llamadas coimas,
que son una de las técnicas de corrupción más utilizadas en el sistema peruano;
esto ha sido destacado por el Consejo Transitorio del Poder Judicial en 2001
mediante informes referidos a este tema.
[14] Salgado en 2004 ha indicado que la
impunidad que se producen en los casos de corrupción es la que facilita la
aparición de un imaginario social en donde todo está permitido, y hasta la vulneración
de los derechos humanos en las intervenciones arbitrarias disfrazadas de
legales, las cuales no terminan por investigarse, ya que se arreglan por lo
bajo con sumas de dinero, con lazos y contactos, entre otros medios que dejan
impune la corrupción.
[15] También están las acciones realizadas por
los funcionarios de más alto nivel, que tienen cargos políticos, que ubican a
nuestro país como el Estado que encabeza la lista de América Latina con la
percepción de corrupción más alta, según la investigación realizada por el
Proyecto de Opinión Pública de América Latina. Puestos que compartimos con países
hermanos como Brasil y Colombia, que lastimosamente también han tenido
funcionarios que no velan por el interés común, si bien este tema es de actos
políticos, no se deben dejar de tomar en cuenta como un todo junto a los actos
realizados hasta por los funcionarios públicos de más bajo nivel.
[16] Si
lo mencionado fuese respetado totalmente, no existirían la imposición de
multas, penas o castigos arbitrarios y sin sustento; por tanto, el derecho
administrativo y todas sus fuentes estarían garantizándose a modo de
salvaguardar al Estado y su relación con los particulares.
[17] Indicando entre las cinco la de obtener
ventajas indebidas.
[18] Entre ellos, se refiere al Tribunal de
Disciplina Policial, la Oficina de Asuntos Internos, a la Inspectoría General de
la Policía Nacional del Perú, y al superior jerárquico del investigado. Todos
ellos están facultados de investigar o imponer sanciones de acuerdo al
reglamento de la ley, haciendo respetarse y preservarse cada uno de los
principios rectores y las garantías que están escritos en el artículo 1 de la
ley 30714 y sus diecisiete numerales, los cuales protegen los derechos de los
ciudadanos para evitar cualquier arbitrariedad en el actuar de los policías.